2021年12月，国家发改委等21个部门联合印发《“十四五”公共服务规划》(以下简称《规划》)，明确了未来一段时间我国公共服务的蓝图。《规划》要求“完善规划实施的动态监测评估体系”，定期分领域开展公共服务发展情况监测评估，确保重点工作任务有效落实。

公共服务监测评估的“碎片化”

目前，对于公共服务，尤其是基本公共服务的监测评估还处于“碎片化”状态，主要体现在以下方面：

一是地方监测评估主体分散。公共服务监测评估存在实施主体多样化的情况。在国家层面，国家统计局建立了基本公共服务基础数据库，收集上述统计指标数据，监测评估基本公共服务均等化状况。但地方监测评估和考核工作实施主体各异：有的是发改部门、有的是财政部门，有的则是统计部门。

二是投入和产出相对分离。现有的监测评估体系在很大程度上存在投入和产出“两张皮”现象，基本公共服务的保障标准和公共服务标准未能有效衔接。指标设置上重公共服务标准的达标，轻投入标准的评价，评价方法主要采用达标考核和指数评价法。这就导致了一个现象：达到同样的公共服务水平，公共服务财政支出标准和投入水平高低不一，在反映投入产出比方面不够灵敏。

三是与政府层面的绩效考核衔接不够紧密。当前，各地政府层面的绩效考核体系一般包括高质量发展考核指标体系、地方党政领导班子考核体系，部分地区也设立了政府绩效考核指标，但都没有形成将公共服务绩效评价结果纳入考核的完整机制。

四是各领域公共服务考核缺少共性框架。行业主管部门大都建立了本部门的监测评估体系，比如教育监测评估指标体系、公立医院考核指标体系等，但是这些指标体系在价值理念、基本维度、评分规则、结果运用等方面尚缺乏“共性语言”。上述四个问题制约了公共服务监测评估工作的提质增效。

公共服务监测评估为什么要以预算绩效为基础

公共服务绩效监测评估“碎片化”的关键是没有兼顾投入和产出两端，尚未树立“物有所值”绩效理念。对此，公共服务监测评估应引入全方位、全过程、全覆盖预算绩效管理理念，在监测评估指标设计中兼顾公共服务的财政保障标准和服务标准，从投入、产出均等化和投入产出效率等多个角度重塑公共服务监测评估体系。

《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》提出，“各行业主管部门要加快构建分行业、分领域、分层次的核心绩效指标和标准体系要求”“绩效指标和标准体系要与基本公共服务标准、部门预算项目支出标准等衔接匹配，突出结果导向，重点考核实绩。”因此，在地方政府财政支出中占有重要地位的公共服务理应实施预算绩效评价和管理。

重塑公共服务监测评估体系是实现共同富裕的要求。公共服务包括基本公共服务和非基本公共服务，基本公共服务的基本特点是普惠性和均等化，非基本公共服务则注重生活质量的提升，二者共同为实现共同富裕提供基础。公平和均等化是公共服务的重要原则，同时需要在注重成本、效率和效益问题，避免浪费、效率低下。总之，公共服务监测评估应兼顾公平和效率，既要看均等化情况还要看投入产出效率情况。

重塑公共服务监测评估体系也是公共服务特性的要求。公共服务是政府的基本职能之一，也是政府投入的主要领域。相比其他投入，公共服务，尤其是基本公共服务投入和产出之间存在较为直接的对应关系。这一特性意味着，有必要、也更可能将投入和产出联系起来，以预算绩效为基础重塑公共服务的监测评估体系。

构建以预算绩效为基础的公共服务监测评估体系

根据全面实施预算绩效管理的要求，构建以预算绩效为基础的公共服务监测评估体系要注重以下方面：

健全全方位、全过程、全覆盖的监测评估体系。一是监测评估全方位实施。在政府预算、部门预算、政策和项目预算层面完善公共服务监测评估体系。政府预算层面要将公共服务监测评估作为财政运行综合绩效评价的主要内容，并将其作为高质量发展、政府绩效考核、领导干部考核的重要指标。部门预算层面要将部门整体预算支出绩效指标与本部门相关的基本公共服务指标相衔接。公共服务支出政策和项目评价指标与公共服务保障标准、公共服务产出、效益、满意度衔接。二是监测评估体系要实现闭环。引入循证决策理念，将监测评估指标作为政策调整、预算安排和管理改善的重要依据，将监测评估工作实质性嵌入绩效目标管理、绩效运行监控、绩效自评、重点评价、评价结果运用的绩效管理闭环。三是监测评估覆盖资金、资源、资产。将固定资产投入和经常性投入全面纳入监测评估。

完善公共服务监测评估的协同机制。进一步优化基本公共服务标准体系建设部际联席会议制度，专题研究公共服务监测评估指标体系，兼顾投入与产出、效率与公平的共性监测评估指标体系框架。建立健全联席会议综合协调、各部门按照职责分工具体开展监测评估的工作机制。比如，财政部门重点对公共服务保障标准、投入产出效率进行评价，发改部门重点对公共服务领域固定资产投资成效开展评价，各部门对本领域公共服务产出和效果进行评价等。

建立兼顾公平和效率的指标体系。在现有基本公共服务统计指标体系的基础上，兼顾公平和效率，按照均等化和物有所值的理念，在指标设计上实现政府预算支出分类科目与公共服务领域实际情况的匹配，从基本公共服务均等化情况、投入标准实现情况、服务标准实现情况，投入产出效率、满意度、可持续等方面设置公共服务监测评估共性指标框架。比如：投入方面可以按照政府预算的功能分类科目设置生均教育经费、人均卫生健康支出、残疾人事业人均支出等投入指标；产出方面可以分领域设置产出指标，比如义务教育就近入学率、普惠性幼儿园覆盖率、师生比等指标。

优化公共服务监测评估方法。针对公共服务标准达标、均等化和投入产出效率等方面，综合运用达标考核、基尼系数、投入和产出指数评价等评价方法，综合反映公共服务的综合绩效。

强化结果运用力度。公共服务监测评估结果运用旨在实现有限公共资源与公共服务政策目标之间的有效匹配，促进基本公共服务均等化，优化支出结构，提高投入产出效率，让人民群众更加公平可及地获得大致均等的基本公共服务。主要包括：一是与预算管理衔接。在公共服务领域全面实施全成本预算绩效管理，通过监测评估推动形成分行业、分领域的公共服务标准、成本定额标准、支出标准和绩效考核标准体系。将基本公共服务监测纳入财政运行综合绩效评价，监测评估结果与转移支付分配挂钩，在实现基本公共服务均等化的同时，注重激励约束。二是纳入政府绩效考核。将公共服务监测评估结果纳入高质量发展指标、政府绩效考核和领导干部政绩考核，促进区域均衡发展，提高公共服务水平，提高政府治理效能。三是压实部门责任。将公共服务监测评估结果与政府对各部门的绩效考核挂钩，压实主体责任，聚焦短板弱项，不断推动公共服务各项工作提质增效。