目前，我国已经构建了中央和地方两个层级的部门整体支出绩效评价指标体系。总体看，目前的绩效评价指标体系较好地支撑了部门整体支出绩效评价的运行。然而，随着部门整体支出绩效评价推广范围的拓展以及绩效评价结果应用的强化，越来越有必要完善现行的评价指标体系。完善部门整体支出绩效评价指标体系设置，首先应弄清财政支出绩效的要义。

　　完善的评价指标体系是推进部门整体支出绩效评价的基础。目前，我国已经构建了中央和地方两个层级的部门整体支出绩效评价指标体系。总体看，目前的绩效评价指标体系较好地支撑了部门整体支出绩效评价的运行。

　　然而，随着部门整体支出绩效评价推广范围的拓展以及绩效评价结果应用的强化，越来越有必要完善现行的评价指标体系。

　　财政支出绩效的要义是衡量财政资金的投入产出率

　　完善部门整体支出绩效评价指标体系设置，首先应弄清财政支出绩效的要义。财政支出是公共活动，其实质是把依据政府收入制度筹措来的资金按照相应的法规配置到各类公共产品供给及其各个环节，实现资金供给与公共产品供给的对接。有必要指出，这里所说的配置与分配含义完全不同。分配是对人类创造的财富在各类行为主体之间权属的界定，国家财政收入来自国民收入的初次分配，配置资金则是指为了创造公共产品而把财政资金划拨给政府部门、公益机构、公共服务承办机构等有关行为主体使用。简言之，分配发生在财富创造之后，配置资金发生在财富创造之前。进一步说，不应把财政支出视为分配资金。具体到操作层面，财政支出又表现为包含预算编制和预算执行两个环节的资金流转过程。

　　既然财政支出是为公共产品供给配置资金，那么，财政支出绩效当然就是财政资金的投入产出率。由于财政支出是一个环环相扣的资金流转过程，这一投入产出率又是多层次投入产出率的组合体。显然，财政支出绩效的核心是投入产出率，其最终表现必定是一个相对值，评价财政支出绩效最终要看投入产出率是否合乎预期或实现最优。正因如此，财政支出绩效评价指标体系理应是投入、产出和投入产出比值三个层次指标的组合体。其中：投入指标要反映是否按支出政策和支出标准为公共产品供给足额配置资金，是否及时使用资金保障公共产品供给。产出指标要反映这些资金投入究竟带来了什么结果，其中包括有形固体实物和没有固体实物的公共服务两大类公共产品，以及公共产品使用价值派生出来的经济、社会、生态等效应。投入产出比值指标最终反映的则是公共产品供给的资金耗费率。从财政资金使用管理过程角度看，这一评价指标体系又表现为支出预算编制、支出预算执行、资金使用效应和资金使用效率四类指标的组合体。其中：支出预算编制和支出预算执行两类指标对应投入，资金使用效应指标对应产出，资金使用效率对应投入产出比。这四类指标分别反映不同层次的财政支出绩效。支出预算编制评价指标反映财政支出的足额性绩效，支出预算执行评价指标反映财政支出的及时性绩效，资金使用效应评价指标反映财政支出带来的公共产品的数量和质量，资金使用效率评价指标反映财政支出的综合绩效——这也是财政支出绩效评价的最终落脚点。

　　根据前述财政支出绩效要义，部门整体支出绩效评价理当围绕投入产出来设计指标，最终要说明部门财政资金投入产出率的高低。因此，设置评价指标时首先就要搞清楚什么是部门投入和产出。有必要指出，这里所说的部门是部门预算意义上的部门，即预算单位。由于是财政支出绩效评价，所以部门投入相对容易界定，即各级预算单位获得的各类财政拨款。复杂的是部门产出的界定。之所以说复杂，主要原因是绝大部分公共产品供给都是各单位分工协作的产物。比如义务教育，教育行政管理部门负责设计教育制度、核定学生数量、督导教学等事项；各类学校具体负责培养学生、落实教育制度。再比如公共卫生，卫生行政管理部门负责制度设计；疾控中心、医院等事业单位负责提供公共卫生服务。所以，部门整体产出往往不是完整的公共产品，而是公共产品的“零部件”，因而部门整体投入产出率常常仅是公共产品要素供给投入产出率，单从某一部门整体投入产出率难以判断各类公共产品供给投入的产出状况。因此，准确评价部门整体财政支出绩效必须按门类分别设置投入产出率指标。同时，也有必要按功能性分类评价各类财政支出绩效。比如教育，应按教育支出总额核算投入产出率，具体还可细化到普通教育、职业教育、成人教育等的投入产出率核算。

　　现行部门整体支出绩效评价指标设置需进一步完善

　　经过多年探索，目前我国已经形成了中央和地方两个层级的部门整体支出绩效评价指标体系。这两个体系的内在逻辑都是从投入—产出角度衡量部门整体支出绩效，把财政资金使用视为公共产品供给的基本保障，区别在于对投入链条和产出链条环节的界定不一致。中央层面设置了投入、过程、产出和效果四个层次的指标，其中：投入针对预算编制绩效评价设立了目标设定和预算配置两类二级指标，过程针对资金使用设立了预算执行、预算管理资产管理三类二级指标，产出针对实物结果设立了职责履行二级指标，效果针对产出影响设立履职效益二级指标。地方层面的指标体系框架与中央大致相同。差异在于有的省份将投入方面的绩效考评延伸到了决策环节（如北京市），有的把效果方面的绩效考评延伸到了公众评价环节（如上海市）。显然，就基本逻辑而言，中央和地方在进行部门整体支出绩效评价时，都强调突出财政资金使用绩效特点，试图把财政支出绩效评价与其他公共管理活动绩效评价区别开来，把财政支出绩效看作一个相对数而非绝对数。显然，这与财政支出绩效要义是吻合的。但从各层级部门整体支出绩效评价指标体系的具体内容看，各类细化指标的设置与财政支出绩效要义联系的紧密性还不够强，未能充分反映财政支出绩效评价的特点，突出表现有三点：

　　其—，个别指标的评价对象不属于财政管理可及范围。财政支出绩效评价是财政管理的重要内容之一，直接可及范围是财政支出管理活动，所设指标应是从不同角度衡量财政支出绩效状态。但因财政资金使用与公共产品供给活动交融在一起，在设置财政支出绩效评价指标时，往往难以将其与行政管理考评指标设计截然区分。由于部门整体支出绩效评价属于综合管理类评价，是部门各个环节支出管理活动评价的交汇，部门整体支出绩效评价指标设计更难以与部门行政管理绩效评价相区别，因而不可避免地出现了一些把适用于行政管理绩效评价的指标用在财政支出绩效评价中，从而不合理地扩大了财政支出绩效评价的范围。比如，有的部门整体支出绩效评价指标体系把部门绩效列为一级指标并下设了部门产出二级指标。应当承认，衡量部门财政支出绩效有必要结合部门行政绩效情况，但不应是行政绩效情况的简单罗列。简单地把工作完成的数量、质量情况等行政管理产出列为财政投入产出，似乎表明财政资金保障是行政绩效状况的唯一决定因素。再比如，有的部门整体支出绩效评价指标体系把在职人员控制率列为评价指标。实际上，在职人员控制情况主要取决于部门行政管理决策，现行管理规则也是要求人员经费预算依部门人事管理决策而定，而非先定人员经费规模后定人员规模。当前，保运转、保工资压力之所以大，原因之一就是编制特别是事业单位人员和机构编制控制难度大，但这并非财政部门可控。

　　其二，部门投入—产出综合绩效评价指标设置相对薄弱。现行各层级部门整体支出绩效评价指标体系设置思路总体上都是运用可量化指标逐层列明投入、过程、产出和效果情况，内在逻辑是反映财政资金的使用效率和效益。应该说，这与财政支出绩效评价要义是对应的。遗憾的是，这些指标体系都没有设置综合投入产出率指标，这使人难以辨明部门支出绩效整体状况，得不出具有结论性的绩效评价。主要原因是，很多部门的产出数量不宜量化，而且产出质量的判定也缺乏权威标准和依据。

　　其三，部门运行成本—产出绩效评价指标设置不足。现行预算管理制度把部门整体支出分为基本支出和项目支出两大部分。基本支出属于经常性运转成本支出，分为人员经费和公用经费两部分。项目支出属于非经常性支出，分为运转和业务两大类。其中运转类项目主要解决涉及部门运转的大额固定资产配置如建造办公用房、办公用房修缮、专用设备购置、信息化建设等。显然，这是一种分类制定标准核定支出的分类管理模式，由此形成的支出报表较为清晰地显示了公共产品供给的资金成本总量和结构，为进行部门投入—产出结构绩效评价奠定了良好基础。但从现有的部门整体支出绩效评价指标体系来看，这一优势没有得到充分运用。比如，各层级指标体系都没有设立人员经费产出率指标，而该指标恰恰是反映公共产品人力资本耗费的重要方面。再比如，各层级指标体系都没有设立公用经费产出率指标，只是设立了“三公”经费控制率指标，但“三公”经费仅是公用经费的一部分，并不能充分反映公共产品供给基本物质耗费绩效情况。因此，现行部门整体支出绩效评价未能从结构角度显示公共产品供给成本效益状况。