刚刚审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）要求“加强公共服务绩效管理，强化事前功能评估。”首次在党的决议中正式提出“事前功能评估”的概念，将成为预算绩效管理提质增效的重要方向。

事前功能评估是成本预算绩效管理的重要范畴

功能评估起源于系统科学和价值工程，并被广泛运用于管理会计、预算管理、绩效管理和公共管理等学科。其基本含义是指将产品的功能（产品所担负的职能或所起的作用）与成本（为获得产品一定的功能必须耗费资源）进行对比，寻找降低产品成本途径的管理活动，目的在于以最低成本创造最优功能，实现经济和公共价值的增值。

事前功能评估是在产品和服务全生命周期中的筹划和设计阶段开展的功能评估活动，主要任务是准确定位需求，找准功能定位和功能水平，估算某一特定功能的最低费用（即目标成本），找到最佳的投入产出和成本效益比，为实现降本、增效、提质、促改革提供支撑。据国内外广泛的研究与实践数据显示，这一策略所实现的降本增效尤为显著，往往能占到事前成本决策所带来总成本降幅的70%至80%。

事前功能评估起源于企业管理，同样适用于公共管理和公共预算等领域。在预算管理领域，事前功能评估即各预算部门、财政部门、投资主管部门等针对新增重大政策和项目，在项目入库、政策出台、年度预算安排之前，在事前绩效评估、预算评审和项目立项等预算管理活动中融入功能评估的理念和方法，通过分析和确定产品、服务、工程、投资的合理功能、明确绩效目标、梳理工艺流程、进行功能拆解与成本核算，比较投入产出和成本效益、找准绩效基线，形成功能标准、服务标准、绩效标准、成本标准和支出标准的匹配对应关系，为预算编制、资源配置及项目管理提供有力的决策支持。

事前功能评估提出的实践基础和特点

事前功能评估具有坚实的实践基础、现实需要和鲜明特点。

一是事前功能评估源于实践的成功探索。我国在建立现代预算管理制度改革过程中，一直强调“讲求绩效”的原则，尤其是《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理意见》强调了“成本效益”，要求“建立绩效评估机制”。这些都是功能评估的题中之义。

近年来，各部门、各地区结合实际推动了预算绩效管理创新，北京、上海等地探索成本预算绩效管理，将成本核算、成本效益分析、绩效基线等方法引入到预算管理中，强调明服务、定目标、核成本、评绩效、调机制、促管理，取得了显著成效。这些探索实践体现了功能评估的要求，也在实践中证明功能评估的可行性和实践价值。2023年财政部印发的《预算评审管理暂行办法》强调预算的经济性评审，体现了功能评估的理念。近期新一轮零基预算改革，强调通过职能梳理、结构优化、资金统筹、活动分解、绩效目标和支出标准的统一，从“零”开始编制预算，也体现了事前功能评估的要求。

二是强化事前功能评估具有鲜明的问题导向和自身特点。从事前绩效评估到事前功能评估并不是“另起炉灶”，而是针对当前一些部门和地区开展事前绩效评估中存在的功能分析不够系统、成本打开不够细致、业财融合不够充分、成本控制不够精准、预算管理重结果轻成本等突出问题，在事前绩效评估现有做法的基础上，更加强调功能分析、流程优化、成本核算和成本控制，更加强调成本效益，更加强调“尽力而为，量力而行”，是贯彻落实“小钱小气、大钱大方”的重要方法。

事前功能评估的知识基础与借鉴

事前功能评估的知识基础涉及系统工程、价值工程、应用经济学、管理会计等多个学科。这些知识基础和原理相互支撑、相互补充，共同构筑了事前功能评估的理论框架和方法论体系。一是系统工程。系统工程强调整体和“同功异构”观念，将客观世界视为一个由多个相互关联、相互作用的要素组成的系统。系统工程的方法论，有助于更加系统地、全面地评估系统的功能价值。二是价值工程。价值工程是将管理活动视为一种价值增值的过程，以产品功能分析为核心，力求用最低的寿命周期成本实现产品的必备功能，从而提高价值的一种有组织、有计划的创造性活动和科学管理方法。三是应用经济学。成本效益分析、投入产出分析等是应用经济学的常用方法，这些方法为功能评估提供了支撑。四是管理会计。管理会计强调成本核算对管理决策的支撑作用，通过将功能评估与产品设计、流程优化、成本核算和组织管理融为一体，为预算管理和决策提供了坚实的成本信息和绩效信息。

事前功能评估也是世界银行倡导的重要政府治理和评估方法。2004年世界银行出版的《决定政府的结构和功能：项目和功能审查》报告指出，为了提高政府部门政策响应能力、应对财政压力，美国、英国、加拿大等国家都启动了功能审查和评估工作，功能评估不仅聚焦政府或机构内部各项功能的全面审视，更强调功能实现与资源投入之间的优化匹配。功能审查和评估主要有以下5种常见类型：一是“纯”政策或项目评估。旨在确保全面的政策改革，放弃低优先级的项目，将资源向更高的优先事项。二是“纯”效率评估。侧重于确定集中组织和业务流程的变化，目的是以更高的效率产生相同的产出。三是上游计划和效率评估。包括从低优先级计划转向高优先级计划，以及重组政府评估全流程。四是重点部门一级职能评估。重塑一些计划，放弃一些活动，重组一些部门。五是下游组织评估和业务流程重组。主要是对放弃或改变特定部门内的特定活动和服务，或对特定机构进行详细的重组评估。各国经验表明：事前功能评估在预算改革和政府治理中发挥了积极作用。

将事前功能评估深度融入预算管理和绩效管理

加强事前功能评估需要从以下几个方面下功夫。

一是在融入预算管理上下功夫。事前功能评估要深度融入预算管理和绩效管理，推动现代预算制度建立。在开展预算评审、事前绩效评估、项目立项论证等预算管理活动时，要对评估、评审对象的结构与功能进行剖析，识别评估对象的各个组成部分及其功能，以及它们之间的内在联系、层级架构以及相互作用，明确哪些功能是成本的主要驱动因素，即哪些功能模块对总成本影响最大。同时，识别出哪些功能在实现过程中消耗了过多资源却未能产生相应价值。要逐步提升事前功能评估的层次，稳步推动事前功能评估对象从项目、政策向部门整体、支出领域和政府层面拓展，推动事前功能评估广泛运用于政府投融资、基建、公共服务、社会管理等领域。

二是在功能和成本分析上下功夫。要牢固树立结构功能、投入产出、成本效益的理念，以物有所值作为方案选择的基本依据，在分析产品或服务功能的成本结构时，不仅要审视固定成本的构成与合理性，更要动态分析可变成本及其潜在变动趋势，预见性地评估成本变动对项目或政策整体绩效的影响。同时，还需紧密结合当前及未来一段时期的财力状况与财政承受能力，确定实现评估对象功能的目标成本，提出既能有效控制成本又能确保预期绩效目标达成的最优方案和措施。

三是在构建指标体系上下功夫。结合事前功能评估的知识基础，融入系统“结构—功能”分析、成本效益分析、功能重要系数、成本基线、标杆管理等方法，提升评估的全面性、精准度和实用性。在目前设置的事前绩效评估指标的基础上，进一步聚焦评估对象的功能与目标，按照功能导向、业财融合、成本效益匹配等原则，创新性地融合成本效益分析与投入产出分析，形成一套更加科学的评估指标体系。

四是在强化结果应用上下功夫。拓展和深化当前事前绩效评估和预算评审结果运用的深度，通过事前功能评估实现“打开成本看业务，优化业务促管理，提升管理促改革”的目标。通过事前功能评估撬动全过程成本预算绩效管理，实现功能目标、服务标准、成本标准、支出标准、绩效标准的统一融合，将事前功能评估结果作为确定预算规模和分配资源的重要依据，以及政策调整和管理改善的重要参考，建立直接型绩效预算，形成功能评估、成本核算、预算安排、执行监控、绩效评价、结果运用的价值增值体系，切实将成本绩效理念和方法贯穿在政府管理履职的全过程、各环节，用管理出效益，问改革要绩效，以成本预算绩效管理撬动本领域、本地区各项改革。