财政压力到底有多大？

文：罗志恒 来源：持志以恒

近年来经济下行叠加减税降费，财政收支矛盾持续凸显，地主家也没余粮了。地方政府尤其是基层政府哭爹喊娘甚至发不出公务员和教师工资已不稀奇，“保工资、保民生、保运转”再度成为重要内容。

财政在经济社会发展中却起至关重要的作用，若有财政危机，社会危机亦不远。改革、发展、稳定均离不开财政，甚至财政行为就是改革、发展和稳定。第一，改革要付出艰难代价，调整体制机制、和平安置触动的利益群体，需要财政赎买。理顺政府与市场、政府与社会、中央与地方关系，更是直接关系到利益分配和各利益主体的积极性。第二，中国仍处发展中阶段，城镇化的进程需要大量的基础设施建设，财政在稳增长中发挥了重要作用。第三，稳定的国际国内大局亦需要强大的国防、外交和公安队伍，同样需要财政。

收入持续下行，减税对经济增长和税基扩大的作用不明显，民生社会福利、三大攻坚战、高质量发展转型升级等刚性支出易上难下。与此同时，中国面临的内外部环境如人口红利消失、土地能源等生产要素成本攀升、宏观杠杆率高企、贸易保护主义上升等导致经济增速必然下行，难以对冲矛盾。疫情当前，经济活动在正常春节假期后近乎停摆1个月，财政必然减收，但疫情防控的支出却急剧增加，截至2020年4月19日，各级财政累计下达疫情防控资金1452亿元。

在疫情之下，原本就财力紧张的地方财政承受的压力更大。增值税占比接近半壁江山，没有经营行为，就没有增值税，地方财政在原来就紧张的情况下，更是雪上加霜，工资、运转、民生支出都会紧张，更重要的是下面的几个月，若是纳税人再不复工，恢复正常社会经济秩序，只会更困难。

在三保——“保基本民生、保工资、保运转”的背景下，中央暂“借”给了地方1100亿元，尽管年底依然要“偿还”。3月3日，国务院常务会议指出，支持基层政府保基本民生、保工资、保运转，是保障群众切身利益的基本要求，也是推动政府履职和各项政策实施的基础条件。会议确定，一是阶段性提高地方财政留用比例。3月1日至6月底，在已核定的各省份当年留用比例基础上统一提高5个百分点，新增留用约1100亿元资金，全部留给县级使用。二是加快下达转移支付资金，指导各地优先用于疫情防控和“三保”支出按时足额支付。有缺口的地区一律要调减其他项目支出。三是进一步压减一般性支出，除疫情防控需要外，严控新的增支政策。

财政工作犹如在刀尖上起舞，2019年底的中央经济工作会议对财政的表态从“加力提效”改为“提质增效”，去掉了“加力”，蛋糕不可能无限制做大，更加侧重分好蛋糕；2019年底的全国财政工作会议通篇透出“过紧日子”“以收定支”“勤俭节约办事业”的思想；财长刘昆在《求是》的文章《积极的财政政策要大力提质增效》提出了“财政政策新内涵”，核心仍是如何过紧日子，并提出“单纯靠扩大财政支出规模来实施积极的财政政策行不通，必须向内挖潜，坚持优化结构、盘活存量、用好增量，提高政策和资金的指向性、精准性、有效性，确保财政经济运行可持续。”面对疫情对经济社会“前所未有”和“极不寻常”的冲击，中央提出“积极的财政政策更加积极有为”，417政治局会议提出“提高赤字率，发行抗疫特别国债，增加地方政府专项债发行规模”。

本文包括四部分：

一、当前的财政形势严峻到何种程度？

二、2020年财政形势如何？一季度财政的特点？

三、中央对当前财政形势的态度如何？

四、如何解决财政困境、避免财政危机？

五是土地出让收入同比降幅小于一般公共预算，3月同比转正。1-2月土地出让收入同比-16.4%，3月为9.5%，1-3月累计为-7.9%。土地收入同比上升并转正，与地产销售、投资和价格上升一致。“房住不炒”是大基调，不能放松全国层面的调控，但是在当前经济压力巨大需要扩大内需的情况下，完全可以在都市圈城市群以及人口净流入的一线城市增加土地和住房供应，从供给端解决高房价、满足人民群众居住需要、降低经济下行压力、解决一部分人的就业问题。

六是财政支出增速高于收入但仍为负增长，但卫生健康支出和利息支出增速为正，社保就业支出绝对额和占比最高，受3月复工复产有限的影响并未大规模基建刺激。1-3月累计,全国一般公共预算支出55284亿元,同比下降5.7%，高于支出增速8.6个百分点，收支缺口为9300亿元。其中,中央一般公共预算本级支出7173亿元,同比增长3.7%;地方一般公共预算支出48111亿元,同比下降7%。从支出结构看，仅卫生健康和利息支出为正增长，绝对额为4976和1566亿元，同比4.8%和4.6%。此外，社会保障和就业支出9837亿元,同比下降0.7%。 基建类支出并未大规模支出，可能与工人并未如期返回项目有关，如农林水支出4031亿元,同比下降3.6%；交通运输支出3189亿元,同比下降16.5%。

七是就目前的财政政策而言，仍未彻底改变过往存在的问题，且必须高度重视地方“三保”及中长期的财政可持续性问题。一是专项债规模逐步提高，但是专项债的项目收益逐步下行，导致专项债在某种意义上成为了一般债；二是减税降费仍侧重于增值税，而非企业所得税；三是当前地方财政形势艰难的情况下，各地政府采取各种办法增收，部分乱象已现端倪；四是如何处理好短期的减税降费与中长期的财政可持续性问题，人口流动与老龄化背景下的财政、税收制度等如何构建。

对于县区财政而言，当财力遇到问题之时，办法并不多，总体上是向金融机构借钱或者向更上级财政求助。具体而言，基层的以下情况可能需要引起重视。

一是各地采取的增收办法不利于真正落实减税降费，各地通过清缴历史欠款等办法增加收入极可能导致营商环境恶化。在企业本已艰难的情况下清缴历史欠款、通过事业单位等虚增收入、加大罚款力度，极可能导致减税降费政策落实打折扣。

二是严重干扰影响财税部门支持统筹疫情防控和经济社会发展。税务部门既要落实减税降费，又要增收，财政部门大量时间用于论证增收的潜力，无形加重财税部门工作。基层财政部门大量时间用于应对“三保”，无暇顾及经济发展和民生福利等。

三是使用专项债库款等可能导致项目支出受阻，从融资平台借债加大隐性债务风险。部分区县目前通过上级地市财政借款年底结算、从融资平台借债、动用专项债维持“三保”。

总体上看，二季度财政收入降幅可能将有所缓解但大概率仍是负增长，2020年财政增收极为困难，财政收入保持在0-2%增速都非常困难。疫情持续至今，2月份的经济基本处于停滞状态，3-4月份陆续复工，但全球疫情持续蔓延，外部输入压力较大。一季度实际增速-6.8%，二季度内需扩大而外需崩塌下行，经济增速可能好于一季度。考虑到通缩、价格下行及减税降费，二季度财政税收形势仍很严峻，好于一季度但仍可能负增长。若无更大幅度的经济反弹，全年税收收入几乎是负增长。考虑到非税收入尤其是国企利润上缴以及反腐败力度持续推进，财政收入增速可能保持在零左右，但非税收入增速必须从去年的20%上升到30%。

2020年能够压减的开支主要是一般性支出，2018年为18374亿元，考虑到2019年“中央带头严格支出管理，2019年除刚性和重点项目外，其他项目支出平均压减幅度达到10%。要求地方2019年压减一般性支出5%以上，并力争达到10%以上。从实际执行情况看，各地压减幅度都超过了5%，不少达到10%以上。”2020年实际可压减的空间在1000亿元多，可腾挪的空间不大。预计大概率仍处于8%左右的增速，支出在25.6-26万亿元。

根据上述假设，2020年财政收支的差额将达到6.4-7万亿。假定财政赤字在3%，即赤字在3.2万亿，赤字外的缺口仍高达3.4万亿；假定财政赤字在3.5%，即赤字在3.7万亿，赤字外的缺口仍高达2.8万亿，需要动用历年结转结余资金、政府性基金和国有资本经营预算收入调入资金、增加国企利润上缴、压减一般开支等方式弥补。

三、中央对当前财政形势的态度如何？

中央经济工作会议提出“提质增效”，全国财政工作会议提出“以收定支”“过紧日子”，4月17日政治局会议提出“积极的财政政策要更加积极有为，提高赤字率，发行抗疫特别国债，增加地方政府专项债券，提高资金使用效率，真正发挥稳定经济的关键作用。”财长刘昆提出“积极财政政策新内涵”“内涵式财政政策”。一言以蔽之，财政的艰难只能“适度扩张”“节用裕民”“好钢用在刀刃上”。

刘昆在《求是》发表《积极的财政政策要大力提质增效》分为四个部分：

1）积极的财政政策要大力提质增效是形势所需。“一些地方收支矛盾更为突出，有的财力紧张，资金使用固化、僵化问题不同程度存在，保工资、保运转、保基本民生面临困难。今后一段时间，财政整体上面临减收增支压力，财政运行仍将处于“紧平衡”状态。在这种情况下，单纯靠扩大财政支出规模来实施积极的财政政策行不通，必须向内挖潜，坚持优化结构、盘活存量、用好增量，提高政策和资金的指向性、精准性、有效性，确保财政经济运行可持续。”（强调大环境变了，大环境越发地不确定，越发地不利于财政增收，积极财政政策从支出总量要转向结构做文章）

2）深入理解积极财政政策的新内涵。“在当前财政收支平衡压力持续增大、加力空间有限的情况下，为确保民生得到有效改善，必须坚持节用裕民，在结构调整中更加突出政策的“提质”要求和“增效”导向，把有限的财政资源用到刀刃上。这体现了一种内涵式财政政策”。提到了六个方面：“减税降费，通过减轻企业、个人负担，促进疫情防控、拉动经济增长。”“结构调整，通过压一般、保重点，优化财政资金配置。”“优化分配，通过加大一般性转移支付力度，保障基层保工资、保运转、保基本民生的能力。”“以收定支，通过明晰财政事权和支出责任，建设可持续的财政。”“注重绩效，通过全面实施预算绩效管理，提高资金使用效益。”“风险防控，通过财政风险控制体系，防范化解地方财政风险隐患。”（强调内涵式财政政策在于减税、优化支出结构、三保、绩效管理和风险防控）

“财政支出规模必须与经济社会发展需要相匹配，不受管控的支出扩张既不现实，也会给长远发展留下隐患。”“在今年财政收支矛盾突出的情况下，必须坚持量入为出，更加注重优化支出结构。各项支出都要明确标准，不能敞开口子花钱。”“预算执行中要加大存量资金和资产盘活力度，对不具备实施条件、项目进展缓慢以及预计难以支出的项目，按规定收回资金统筹用于重点支出。”

“收是支的基础，收入预算要实事求是、合理预测，充分考虑实施减税降费政策和经济下行因素，审慎确定收入预期目标，留有余地。要防止因收入预期目标确定得过高，影响减税降费政策落实。支出预算坚持有多少钱办多少事，根据财政收入严控支出增幅，杜绝超越财力安排支出。”

“工作中树立尽力而为、量力而行的理念，加强重大项目财政可承受能力评估，清理规范过高承诺、过度保障的支出政策，建立民生政策和财政收入增长相协调的机制。”（强调不能随意上马项目，避免半拉子工程浪费财政资金；部分地方政府承诺福利过高，成了事实上的负债，西方部分国家债台高筑，与大选候选人为了选票而持续提高承诺有较大关系）

3）财政支出结构要调整并保障重点。强调的是要办的大事，需要花钱而绝对不能忽视的领域，包括：支持打赢疫情防控的人民战争、总体战、阻击战。支持脱贫攻坚任务如期全面完成。促进城乡区域协调发展。加强污染防治和生态建设。进一步保障和改善民生。

4）坚持艰苦奋斗、勤俭节约思想。

四、如何解决财政困境，避免财政危机？

短期要开源节流解决财政收支矛盾，但是可能导致恶化长期形势，比如收过头税恶化经济活力、债务攀升等。中长期要通过体制机制改革解决财政可持续性问题，避免陷入财政危机。站在更长远的角度，未来还要立足人口老龄化、产业结构变化、解决收入不均等不平衡的矛盾、高质量发展、充分调动中央和地方、企业、科学家的积极性的角度构建新的财政和税收制度。

短期方面，既要减税降费，也要增收节支，开源节流，降所得税，增消费税、资源税和国企利润上缴。

第一，增加收入来源，税收方面主要是消费税（烟草行业）、资源税和环保税有增收空间。具体看，一是改革消费税，扩大消费税征收范围，将高污染高耗能行业纳入其中并提高消费税税率，当前尤其可以提高烟草行业消费税税率，逐步将消费税的归属权下划给地方。二是提高资源税和环保税税率，资源税的空间大于环保税。2019年资源税1822亿元，同比增长11.8%。环境保护税221亿元，同比增长46.1%。

第二，增加国有企业利润上缴力度。十八届三中全会提出，完善国有资本经营预算制度，提高国有资本收益上缴公共财政比例，2020年提高到30％，更多用于保障和改善民生。当前根据财政部规定，国企税后利润上缴比例分五类管理。第一类为石油石化、电力、电信、煤炭等具有资源垄断特征的行业企业，收取比例20%；第二类为钢铁、运输、电子、贸易、施工等一般竞争性行业企业，收取比例15%；第三类为军工企业、转制科研院所、中国邮政集团公司，收取比例10%；第四类为政策性公司，包括中国储备粮总公司、中国储备棉总公司，免交国有资本收益；第五类是烟草总公司，上缴25%。

第三，盘活现有资产、退出竞争性领域，出让股权，既能缓解当前财政收支压力，又能解决部分地方政府的债务问题。

第四，加大反腐败力度，既能整顿吏治，又能增加罚没收入，但不能为了罚款而罚款。

第五，加大对基层的转移支付，确保不出现“三保”难以实现导致的社会群体性事件。

第六，削减一般性开支，只是空间越来越小。

第七，强化财政绩效，短期内要大幅度提高很难。

从长期看，必须深化改革，理清政府与市场关系简政放权、精兵简政裁撤冗员、深化党和国家行政体制、财政税收体制、社保制度改革。但是改革要触动利益，不论是削减支出还是裁撤冗员，均需要考虑既得利益群体的反对，财政改革的“财”好解决，“政”是最难的，需要政治勇气和魄力，也要讲究艺术，如何安置改革的对象。1998年国企改革导致的下岗，通过房改和加入WTO释放的红利吸收，那么这次呢？

第一，必须简政放权，厘清政府与市场关系，深化党和国家体制、行政事业单位改革，强化绩效管理，通过政府采购解决长期大量的由政府提供的公共服务。如果政府长期大包大揽，家长制的大政府必然收支庞大。只有简政放权，市场的归市场，政府的归政府，大量的事业单位要么回归非盈利机构，要么走向市场自负盈亏。但是裁减冗员精兵简政，必须配合市场化的改革，比如放开市场准入、改善营商环境，提高就业的吸纳能力，否则改革将导致新的社会群体性问题。

第二，深化财政体制和税收制度改革，处理好政府与市场、政府与社会、中央与地方的关系。真正解决好中央和地方事权和支出责任的划分，“办多少事，花多少钱”；强化预算绩效管理；优化支出结构，从发展财政转向民生财政，更多体现“取之于民用之于民”，转向教育、医疗、养老以及新型基建，增加对“人”的投资与消费，促进人口数量走向素质红利。近年来我国用于社保就业、医疗的财政支出占比有所增加，用于交运、农林水等基建类支出占比有所下降，支出结构在优化，2019年社保就业、教育、医疗三者分别占财政支出比重为12.4%、7%和14.6%，合计占比34%，但仍远低于美国、德国等发达经济体。

第三，深化社保制度改革，避免社保长期过度依赖公共财政补贴。我国的社保可持续性差，且对财政补贴的依赖度上升，2018年依赖财政补贴1.7万亿，2019年的财政补贴更是接近2万亿。问题的解决不在于提高社保缴费率加重企业负担，而在于提高国有资产划转社保的比例和资产质量、提高社保统筹层次增强中央调剂力度、发挥养老保障体系中第二（企业年金和职业年金）和第三支柱（商业保险）的重要作用实现多层次积累、提高养老保险基金的投资收益、尽快全面放开计划生育、适时适当推迟法定退休年龄。

第四，接受经济增速下行，以经济结构改善和民生改善（就业等）为新的考核机制，寻找经济新的内生增长点。放弃“保8”“保6”等过往理念，重塑“保民生”“保结构”“保信心”等理念。

第五，适度放宽地方政府举债额度，但强化绩效管理，负债与资产匹配、成本与收益匹配，在有优质现金流的资产项目上加杠杆，稳定杠杆率而非稳定杠杆绝对数。

作者：罗志恒

来源：持志以恒

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