《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发〔2018〕34号）明确提出各级财政部门要对下级政府财政运行情况实施综合绩效评价。政府财政运行综合绩效评价以反映一级政府财政支出整体效果、考核政府职能实现程度为最终目标，也就是从财政资金视角考量政府提供的公共产品和服务的数量、质量以及发挥的成效。
根据我国财政管理级次，政府财政运行综合绩效评价范围包括中央、地方两级，其中地方又分为省、市、县、乡四级。地方政府财政运行综合绩效评价，实施范围包括省级财政部门对地市级、县级政府，财政部门对本级部门预算单位、部门预算单位对下属单位等。本文主要以县级财政运行综合绩效评价为基础，对地方政府财政运行综合绩效评价进行研究。
二、现行综合绩效评价体系及内容
随着县级财政管理绩效综合评价工作的推进，结合《国务院办公厅转发财政部关于调整和完善县级基本财力保障机制意见的通知》等有关文件规定，2018年财政部印发的《2018年县级财政管理绩效综合评价方案》中明确了县级财政管理绩效综合评价内容包括规范预算编制（20分）、强化预算执行（15分）、提高收入质量（10分）、优化支出结构（10分）、增强财政可持续性（31分）、加大预决算公开（14分）等6个方面。从这六大方面，推进县级财政预算绩效管理工作：一是评价县级预算编制水平，引导和督促县级财政提高预算编制的完整性、规范性和科学性；二是评价财政预算执行情况，督促和引导县级财政加快预算执行，深挖存量资金潜力，提高财政资金使用效益；三是评价县级财政收入质量，引导和督促县级政府提高发展质量和效益；四是评价县级财政支出结构优化程度，引导和督促县级财政优化支出结构，保障和改善民生；五是评价县级财政可持续性，督促县级政府切实防范化解风险，促进财政中长期可持续；六是评价县级决算公开水平，推动县级政府加大公开力度，提高县级预算透明度。具体如下表：
表2-1 县级财政管理绩效综合评价内容表（点击可看大图↓）
2018年县级财政管理绩效综合评价具有几方面特点：一是预算编制方面在资金到位控制上给予了关注；二是强调了上半年、前三季度一般公共预算支出进度的重要性；三是强化了收入质量的评价，这约束了地方政府通过非税收入、土地交易产生的税收掩盖财政总体收入不可持续的“收入空转”情况；四是加强了收支结构评价，强化政府向民生投入，实际上对应了对财政收入可持续性、收支的匹配性；五是在预决算透明和信息公开上列出了可行的评价指标。
三、综合评价实施中的问题
近年来地方政府综合绩效评价受到我国财政部门普遍重视，部分省市也出台了一些具体的实施方案及管理办法，并进行了一定程度的实践探索，但是在评价推进过程中仍然存在诸多问题。其一，还未真正形成明确的政府综合绩效管理体系和机制，政府绩效目标不够明确，管理基础不够扎实。首先，尽管各级政府针对政府绩效管理做了各种创新和尝试，但是政府综合绩效评价推进的主要动力仍然源于上级政府部门或财政部门，而地方政府的首要任务是完成上级下达的事务，缺乏规划性和自发性。其次，当前我国政府与市场的边界、政府间的事权划分并不清晰，导致无法明确一级政府在公共事务和服务中到底承担哪些任务和职责，也就无法科学地梳理一级政府的绩效目标。再次，财权与事权不匹配的现象已经造成地方政府运行的“梗阻”，虽然各级政府已经意识到这个问题，但财权事权划分的改革尚不到位，政府绩效管理的基础尚不够扎实。其二，谁来评判政府财政运行绩效、以什么标准评判，目前缺乏一个条理分明、逻辑一致的评价准则和框架，没有把焦点对准真正的“绩效问题”——政府花钱究竟让民众得到了什么，也没有真正关注政府运行的真实成本。首先，政府预算管理作为政府公共支出的核心，能够在很大程度上体现政府的施政理念，而预算资金是政府履职及实现履职目标的物质基础和体制保障。因此，可以说预算绩效是政府绩效的核心。而当前的政府绩效管理却未将政府绩效与财政预算进行关联，忽略了政府绩效的财力保障前提，忽视了财政预算支出对整个社会经济系统的作用过程和运行结果。其次，当前的政府绩效管理更加侧重过程管理，简单地将经济发展情况等同于政府绩效，对于政府运行的成本、效率以及经济发展外的实绩和效果等核心绩效却涉及甚少。而政府绩效管理作为一种新型的行政管理模式，恰恰需要通过综合性的评估结果改进政府工作、降低行政成本、提高政府效能。所以，比“管理绩效”更重要的是“服务绩效”，而以往评价的视野过于狭窄，把关注点锁定在政府运行的内部管理绩效上，对民众最为关心的外部绩效多有忽视。其三，综合绩效评价结果没有得到充分应用。虽然财政部及部分地方政府出台了具体的实施方案，制定了明确的县级财政管理绩效综合评价指标，但很多地区仍把综合评价结果当作一项形式化的数据。通过充分应用绩效结果进行有效的评估，可以对当前政府财政运行存在的问题、好的工作举措和经验等进行总结和分析，为下一步工作提出指导方向和改进措施，而流于形式的结果应用弱化了综合绩效评价的指导意义。其四，综合绩效评价体系不够健全和科学，多是上级对下级的评价，缺乏对于政府自身内部的评价以及公众对政府的评价。第三方评价作为评价政府运行绩效的一种重要方式，相比之下更加客观、公正、透明，但目前仅有部分地方政府采用这种方式，第三方评价尚未被广泛、常态化地应用于政府运行综合绩效评价工作中。
表4-1 县级财政管理绩效综合评价指标体系表（点击可看大图↓）
此外，省市政府在推进政府财政运行综合绩效评价时要兼顾对上和对下的职责。与县级财政管理绩效综合评价指标对比，省市级政府财政管理综合评价指标体系构建思路和框架与县级指标体系基本一致，但在评价范围和重点方面略有差异。主要体现在：一，省级、地市级重点关注当前预算改革重点和难点问题的评价，突出资金使用绩效、预算执行进度、预决算信息公开的考核，并明确要求预算部门建立健全全过程预算绩效管理机制；二，部分指标省级涉及范围更广，如预决算公开指标，省级评价指标应涵盖地市级、县级预决算公开情况，并设置相应权重，按比例加权评价；三，省级财政还应严肃财经纪律，督促地市级及县级财政部门积极整改，强化审计机关和财政监督部门检查的权威性。
